增量政策来临，5000亿元地方债该如何使用？

作者：吴志武

来源：中证鹏元评级

主要内容

1、近期，财政部宣布采取两项措施，中央财政从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，除用于补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款外，还安排额度用于经济大省符合条件的项目建设。政策出台背景：一方面，我国经济整体状况并未完全改善，下行压力仍然较大，短期内稳增长压力较为突出；另一方面，也是对7月中央政治局会议提出“持续发力，适时加力”政策部署的落实。

2、此次5000亿元地方债下达来源于结存限额。据2024年末地方政府债务限额和地方政府债务余额统计，地方债结存限额为5.25万亿元，其中包括2025年和2026年共计4万亿元用于隐债置换的地方债限额，因而实际剩余空间为近1.25万亿元，此次动用5000亿元结存限额不会导致地方债余额超过限额。

3、这5000亿元地方债部分将继续用于地方化债。从今年地方债化债特点来看：一是，由于地方政府对化债的资金需求较大，今年用于化债的地方债发行规模占前三季度地方债发行之比超过三分之一，是近年来地方化债力度最大的一次。二是，今年以地方债化债的主要工具包括特殊再融资债券和特殊新增专项债券。三是，置换隐债的再融资债券发行进度较快。四是，特殊新增专项债发行超预期。五是，地域上，地方债化债更多向债务规模大、风险高的地区倾斜。

4、充分用好这5000亿元地方债资金，加强增量财政政策的实施效果。一是，要满足地方政府在化债和促进地方经济增长方面的需求。二是，要合理安排用于补充财力、清欠账款和项目建设资金的比例，考虑到今年以来化债资金发行规模较大，应当更多地将资金用于项目建设。三是，由于年底在即，这部分结存限额需抓紧履行有关程序，力争早发行、早使用、早见效。四是，区域上，地方债要向经济发达地区倾斜。

近期，财政部宣布采取两项措施，中央财政从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，规模较上年增加1000亿元，除用于补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款外，还安排额度用于经济大省符合条件的项目建设。同时，财政部明确今年将提前下达2026年新增地方政府债务限额。

一、增量财政政策实施有何背景？

受2024年10月推出的增量财政政策以及今年更加积极的财政政策影响，今年上半年我国经济保持了5.3%的增速，有力地应对了国内外复杂的经济局面。但随着政策效力的减弱以及较高的外部风险仍未褪去，我国经济整体状况并未完全改善，下行压力仍然较大，三季度经济增长为4.8%，已回落到5%以内了。从经济运行的三架马车来看，出口延续较快增长，前三季度出口增长7.1%，反映出我国制造业在全球范围内较强的竞争力；消费保持增长，但增速近几个月不断回落；前三季度社会消费品零售总额同比增长4.5%，从单月看，已由5月的年内高点6.4%下降到9月的3%，一定程度上反映出前期促消费政策效果有所减弱；投资出现下降，前三季度固定资产投资同比下降0.5%，反映出投资对经济增长形成了一定的拖累，其中房地产投资是重要影响因素，前三季度房地产开发投资同比下降13.9%，比前8月扩大1个百分点，同时，基建投资增速也有所回落，前三季度基础设施投资同比增长1.1%，增速较前8月回落0.9个百分点。由于上半年经济增长已为全年目标的实现奠定了基础，7月中央政治局会议提出“持续发力，适时加力”的方针，排除了今年再出台大规模刺激政策的可能性。在此背景下，近期财政部安排了5000亿元地方债结存限额下达给地方，既是稳投资、稳增长、稳预期的重要增量政策，也是对中央政策的具体落实。

二、地方债结存限额空间有多大？

地方债结存限额是地方债限额与余额之差，是地方政府过去未用完的地方债务限额。中央曾多次动用地方债结存限额以应对特殊的经济局面，比如，2022年动用5000亿元结存限额支持基建投资，2023年动用近1.39万亿元结存限额以支持“一揽子化债”政策，2024年动用了4000多亿元结存限额置换政府存量债务，此次安排5000亿元地方债也主要来自结存限额。从地方债结存限额空间来看，2024年，经全国人大批准的全国地方政府债务限额52.79万亿元，年末地方政府债务余额47.54万亿元，地方债结存限额为5.25万亿元，其中包括2025年和2026年共计4万亿元用于隐债置换的地方债限额，因而实际剩余空间为近1.25万亿元，此次动用5000亿元结存限额不会导致地方债余额超过限额。

分地方债类型来看，专项债剩余空间略大于一般债。2024年末，一般债务限额17.3万亿元，一般债务余额16.7万亿元，剩余空间0.56万亿元，专项债务限额35.5万亿元，专项债务余额30.8万亿元，扣除未来两年4万亿元隐债置换额度，剩余空间0.68万亿元。从地区来看，东部发达地区省份剩余空间较大，具体来看，北京、上海、江苏、湖北剩余空间分别为1223.49亿元、1204.32亿元、936.63亿元、822.59亿元，居前4位，其他省份均在600亿元之下，青海、黑龙江、重庆、西藏分别为46.37亿元、61.86亿元、58.68亿元、16.47亿元，居于后四位，其他省份均在100亿元之上。

三、如何看待今年地方债化债力度？

这5000亿元地方债部分将继续用于支持地方化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款，也即用于地方化债。从今年地方债化债特点来看：

一是，由于地方政府对化债的资金需求较大，今年用于化债的地方债发行规模明显较大，截至9月底共计发行31586.01亿元，占前三季度地方债发行之比为37.02%，超过三分之一，是近年来地方化债力度最大的一次。

二是，今年以地方债化债的主要工具包括特殊再融资债券和特殊新增专项债券。置换隐债主要是特殊再融资债券，今年额度是2万亿，清欠地方拖欠账款主要是通过新增专项债进行。

三是，置换隐债的再融资债券发行进度较快。今年上半年置换再融资债券已发行17959.38亿元，占全年2万亿元置换额度之比将近90%，截至9月底，发行规模为19861.53亿元，剩余额度不足200亿元，仅有广西、河南、湖北3省有少量额度。

四是，特殊新增专项债发行超预期。截至9月底，特殊新增专项债共发行11629.16亿元，超过8000亿元置换隐债额度近3700亿元，大幅超出预期。

五是，地域上，地方债化债更多向债务规模大、风险高的地区倾斜。具体来看，江苏、湖南、山东、四川、贵州、云南这些省份债务规模较大，债务风险也较大，因而用于化债的地方债发行也较多，分别为3700亿元、1899.79亿元、1835.92亿元、1731亿元、1651亿元、1607.97亿元，其他省份均在1600亿元以下。从政策效果来看，用于化债的地方债发行，一方面，有利于地方债务风险进一步收敛，降低了地方政府债务流动性风险；另一方面，通过清欠政府拖欠账款，对于企业来说，畅通了地方政府和企业资金链条，打通微观循环堵点，有利于促进经济形成良性循环。

四、如何充分发挥好5000亿元地方债的政策效果？

在当前经济下行压力较大的背景下，此次财政部安排5000亿元地方债，意在主动应对经济短期波动、加强逆周期调节，因而，需要充分用好这5000亿元地方债资金，加强增量财政政策的实施效果。

一是，要满足地方政府在化债和促进地方经济增长方面的需求，这5000亿元地方债除用于补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款外，还安排额度用于经济大省符合条件的项目建设。

二是，要合理安排用于补充财力、清欠账款和项目建设资金的比例，考虑到今年以来化债资金发行规模较大，应当更多地将资金用于项目建设。而今年以来用于基础设施建设的新增地方债资金占比出现下降，而且规模也出现较大幅度的下降。据政府债务研究和评估中心的数据，今年前8月用于交通、能源、农林水利、市政建设、新型基础设施等基建投资领域的新增地方债占全部新增地方债之比为45.42%，比去年同期下降近22个百分点，同时，用于交通、能源、农林水利、市政建设、新型基础设施等基建投资领域的新增地方债规模同比下降15.09%，背后主要原因是随着新增地方债尤其是新增专项债用于化债、土地储备、收储商品房作保障房等领域的资金占用较多，从而减少了用于基础设施建设投资领域的资金，这一定程度上影响到前8月份基础设施建设投资的增速。因而，加强地方债逆周期调节的作用，离不开将地方债资金更多地向基础设施领域倾斜。

三是，前三季度新增地方债发行已达到4.35万亿元，平均每季度发行1.45万亿元，与全年5.2万亿元的限额相比，发行空间不足1万亿元，且2万亿元置换隐债额度也将近发行完毕，因而，5000亿元地方债额度的下达，对第四季度经济增长将发挥重要的托底作用，但关键在于这部分结存限额需抓紧履行有关程序，力争早发行、早使用、早见效。

四是，区域上，地方债要向经济发达地区倾斜，一方面由于经济发达地区结存限额较多，同时，也可以发挥经济大省挑大梁的作用。

作者|吴志武

部门|中证鹏元研究发展部

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原标题： 增量政策来临，5000亿元地方债该如何使用？