江苏城投新规，究竟想表达什么？

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

近期，江苏省依申请公开了《省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发（2021）94号）文件，明确了规范融资平台公司投融资行为的16条要求。

在这16条令人眼花缭乱、执行起来异常复杂的要求背后，监管和地方政府的态度是怎样的？究竟想表达些什么呢？

逐步收紧，开启城投“降杠杆”

江苏地区是地方债务增长趋势与问题的集中缩影，我们既可以在江苏看到债务拉动增长的效率日渐降低，也能看到债务无序增长对地方可用财力的吞噬，还能看到政府类融资业务对金融资源的挤占，更能看到地方发展起来后也无法解决沉重的债务负担。

对于经济发展走在全国的江苏来看，逐步开启城投“去杠杆”是必然的。在基础设施与公共服务已经基本完善后，依靠政府投资拉动经济的周期已然结束，举债发展的投资效率已经越来越低；下一轮发展的核心应当是把市场交还给企业，让政府投资逐渐下降。

因此，江苏地区的政府与城投债务规模已经达到“上限”；无论是地方债务还是城投债务，都会严控新增。未来的江苏地区，将在当前债务率的基础上实现稳中有降；既是实现政府降杠杆的宏观目标，也是保持地方财政与城投的可持续发展。

政企分清，捋清债务“分界线”

江苏地区的存量债务规模非常庞大，债务结构也是异常复杂、地方债务与城投债务间盘根错节。因此，在“降杠杆”的过程中，必然再次面对如何划清政企债务界限的问题；这既是为了财政稳定，也是促进城投逐渐向地方国有企业靠拢，让城投进一步市场化运作，真正让“融资平台”成为历史名词。

因此，江苏城投新规开始要求政企双方再次规范自己的行为，让政府运作与城投运作进行更为彻底的分离。在深化预算改革的大背景下，作为高资信平台较为集中的区域，江苏也将拉开新一轮城投转型的序幕；这一次的城投转型，不仅会进一步划分债务责任、分清项目性质，也会要求城投的决策模式、运作模式、举债偿债模式更为市场化。

在这个过程中，财政系统也将加强对政府隐性债务的甄别，以及对地方存量债务规模的摸底；在联合金融系统进行穿透式监管的情况下，困扰市场多年的、江苏究竟有多少债务的问题，终将有一个清晰的答案。

防控风险，避免引发债务危机

改革是为了更好的发展；但改革是个技术活，尤其在存量债务规模很大的情况下，无论是结构性改革、降杠杆还是优化债务结构，都会牵一发而动全身、引起债务风险波动。但是，鉴于部分地区的债务畸高、债务成本压力太大，主动防控风险实属必要，也是当前工作的重点。

因此，本次新规从三个方面对风险进行管理防控，旨在防范风险的出现、维持地方债务与金融系统的稳定：

一是严格防控非法集资、融资贸易等难以统计和防范等债务，避免涉及个人投资者和违法违规融资；

二是建立应急预案和风险防范机制，运用债务风险化解基金或周转金、风险应急处置预案、金融避险工具等模式，在风险出现的第一时间进行处置，防止风险传染；

三是进一步优化债务结构、压降举债成本，通过优化存量债务、资本运作来实现综合融资成本的下降，提高城投现金流的健康程度、实现债务的持续化解。

因此，当前阶段下的风险防控仍然是债务大省江苏的第一要务；至于如何实现债务压降的同时将风险限制在可控范围内，就是真正的技术活了。

从2019年末，纪委就曾提出，政府类融资业务是腐败的重灾区；其后的金融反腐也验证了这一点，许多国有金融机构都开展了“反腐风暴”，有多位高级管理人员、一线从业人员落马。因此，在深化管理、解决改善地方债务问题时，健全更为清晰透明的、成本市场化的、健康可持续的融资结构，实属非常重要。

因此，江苏城投新规提出：

在地方党政主要领导干部和融资平台公司主要领导人员经济责任审计等项目中，关注企业投融资政策执行、决策程序、融资规模和成本控制、风险防控、资金使用等情况，同时关注企业对外担保和对外借款事项；

融资平台主要责任人因渎职失职造成国有资产损失、引发重大风险以及恶意逃废债等严重问题的，任免机关、单位要依法给予处分，需要移送纪检监察机关处理的，及时移送。

这也意味着在未来江苏的城投融资领域，从政府、城投到金融机构，都将有一轮“正本清源”；通过纪委的深度介入，促进城投举债、运作、偿债上更加公开透明，也促进城投走上可持续发展的道路。

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