置换债清欠地方政府拖欠款研究

作者：吴志武

来源：中证鹏元评级

主要内容

1、拖欠企业账款是一个国际性的经济问题，许多国家通过多种途径来解决企业间特别是针对中小企业的付款行为。比如，欧盟《打击商业交易中延迟支付的指令》、英国《延迟支付商业债务（利息）法案》、美国《及时付款法》等都是针对拖欠企业账款行为而出台的专门法律。我国政府对此问题也十分重视，并从政策层面和法律层面均有针对性的举措。比如，2018年国务院减轻企业负担部际联席会议研究制定了《清理拖欠民营企业中小企业账款工作方案》；2024年10月，中办、国办联合发布了《关于解决拖欠企业账款问题的意见》；2025年3月，国务院常务会议审议通过《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》；2025年6月起，修订版《保障中小企业款项支付条例》正式执行等。

2、据测算，2024年末地方政府需清欠的拖欠企业工程账款应当不低于2.8万亿元，但实际通过地方债置换的政府拖欠款预计规模将会远少于此数。目前，解决企业拖欠款的地方政府置换债券主要包括特殊再融资债券和特殊新增专项债。由于各省结存限额有限，且在地区之间分布不均衡，这使得通过特殊再融资债券置换政府拖欠款受到限制。置换债解决政府拖欠款是有成本的，这个成本便是由无息负债变成有息债务过程中多支付的利息支出。

3、从未来发展来看，置换债清欠政府拖欠款，预计将会出现如下特点：一是，置换专项债的规模预计可能不会超过新增债券的10%。二是，随着化解政府拖欠款政策的推进，预计这类置换债明年发行将比今年多。三是，财政压力较大、清欠规模较大的地区对置换债的需求会更大，这些地区置换债发行规模也将会较大。四是，置换债的期限或将拉长。

一、解决企业拖欠款相关政策和法律

1、解决企业拖欠款的国际经验

拖欠企业账款是一个国际性的经济问题，由于部分大企业和政府部门拖欠企业账款，尤其是拖欠中小企业账款，不仅影响到这部分企业资金的回笼，甚至威胁到这部分企业的生存，影响到整个经济的发展活力。对此，许多国家通过多种途径来解决企业间特别是针对中小企业的付款行为，其中立法是最重要的举措。以发达经济体为例，欧盟《打击商业交易中延迟支付的指令》、英国《延迟支付商业债务（利息）法案》、美国《及时付款法》等都是针对拖欠企业账款行为而出台的专门法律。其中，欧盟《打击商业交易中延迟支付的指令》强制规定，公共部门必须在收到发票后30天内付款，企业间交易付款期限原则上不超过60天，并对逾期付款强制要求支付高额利息（通常为基准利率加至少8个百分点）以及最低40欧元的追偿费。英国《延迟支付商业债务（利息）法案》规定，若企业间交易未明确付款期限，法定付款期限为30天，逾期付款需按英格兰银行基准利率加8%支付利息。此外，债权人还可根据欠款金额，就每张发票额外主张40至100英镑不等的债务追讨成本补偿。美国《及时付款法》主要约束政府机构付款行为，要求其在收到发票后30天内支付承包商款项，逾期需支付利息。

2、我国解决企业拖欠款相关政策和法律

政策层面，2018年国务院减轻企业负担部际联席会议研究制定了《清理拖欠民营企业中小企业账款工作方案》，并组织实施专项行动；2023年9月，国务院常务会议审议通过《清理拖欠企业账款专项行动方案》，明确了清欠目标、任务、措施和责任分工，规定了清欠时间表、支付信息披露制度、投诉处理机制、失信惩戒机制等具体细则；2024年10月，中办、国办联合发布了《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，对推进解决拖欠企业账款问题进行了全面部署；2025年3月，国务院常务会议审议通过《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》，提出要在已有工作基础上再接再厉，落实责任，完善制度，完善相关法律法规，强化从源头治理和惩戒失信行为，确保清欠工作取得实质性效果，坚决防止新增拖欠问题。

法律层面，《公司法》明确“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任”，从而对债权人的权利作了重要的法律保障。而2025年6月1日起正式执行的修订版《保障中小企业款项支付条例》，更是明确了机关、事业单位和大型企业对中小企业款项的支付要求，规定机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，从其约定，但付款期限最长不得超过60日。大型企业应当在货物、工程、服务交付之日起60天内完成支付。对于非现金支付方式，明确规定不得强制中小企业接受商业汇票、应收账款电子凭证等非现金支付方式，不得利用商业汇票、应收账款电子凭证等非现金支付方式变相延长付款期限。《条例》还明确建立国家统一的拖欠中小企业款项投诉平台，受理投诉部门应当自正式受理之日起10个工作日内，按程序将投诉转交处理投诉部门；处理投诉部门应当在30日内将处理结果书面反馈投诉人，情况复杂或者有其他特殊原因的，处理期限最长不得超过90日。

随着相关政策和法律的出台，我国逐渐建立起了解决企业拖欠款的制度框架，对化解当前国内突出的“三角债”、“连还债”等问题发挥了重要的作用。

二、本轮解决政府拖欠款概况

近年来，由于国内经济增长放缓，实体经济面临较大的困难，而地方政府过去因基建规模的不断扩张，且受限于财力，拖欠了企业较多的账款，有些账款甚至常年拖欠，不仅严重损害到了地方政府和国有企业单位的信誉，而且不利于企业资金回笼，缓解实体经济流动性压力，实现国内经济大循环。因而，解决拖欠企业款问题首先需要从地方政府和国有企事业单位的拖欠企业款着手。

据透露，本轮清欠中，中央文件将政府机关、事业单位（全额拨款、差额拨款、自收自支）、地方国有企业、地方政府融资平台公司明确纳入六类重点清欠主体范围，并据此形成了“630”拖欠账款主体清单。从清欠企业账款的解决方案来看，对于差额拨款事业单位、自收自支事业单位、地方国企以及融资平台公司这四种自负盈亏单位的欠款将通过国有大行、股份制行提供专项贷款解决，对于地方政府和全额拨款事业单位欠款则通过地方政府债券解决。据透露，通过专项贷款解决差额拨款事业单位、自收自支事业单位、地方国企以及融资平台公司这些单位的欠款总规模大概在1.8万亿元左右。

至于政府部门和全额拔款事业单位需清欠的企业账款，则并未具体透露。考虑地方政府拖欠企业账款形成主要是由于基础设施项目建设形成的拖欠工程款，我们可以以建筑业土木工程应收账款规模进行大致测算。据统计局数据显示，2022年末建筑业应收工程款为6.97万亿元[1]，由于没有各子行业的具体数据，我们以建筑行业合同金额进行测算，2022年末包括土木工程、房屋建筑、建筑安装和建筑装饰及其他建筑业在内四类建筑子行业的合同金额共计为71.27万亿元，其中土木工程占比36%，据此测算土木工程应收工程款大约为2.5万亿元。而2018年到2022年建筑业应收账款年均复合增速为5.2%，以此增速测算到2024年末土木工程应收工程款大约为2.8万亿元。虽然地方政府拖欠企业工程账款以土木工程为主，且土木工程实施主体是政府部门，但实际通过地方债置换的政府拖欠款规模将会远少于此数。一方面，土木工程建设单位包括城投公司在内的地方国企，另一方面，如果实施这么大规模地方债置换不仅会明显增加地方政府的财政压力，还会导致对新增专项债额度的挤占，不利于地方稳定经济增长。

三、置换债解决政府拖欠款探析

2023年9月，内蒙古发行663.2亿元再融资一般债券（九期至十一期），其信息披露募集资金拟全部用于偿还拖欠企业账款，这开启了通过地方政府债券解决对企业拖欠款的尝试。

1、清欠拖欠款置换债工具选择和对比

目前，解决企业拖欠款的地方政府置换债券主要包括特殊再融资债券和特殊新增专项债。2023年内蒙古通过发行特殊再融资债券，首开了用地方政府债券解决政府拖欠款的尝试。到2024年有多数省份出现发行，其依据是这一时期的特殊再融资债券，在信息披露上表述为偿还存量政府债务，与偿还隐性债务的特殊再融资债券表述明显不同，考虑到当时置换债的政策重点是隐性债务和政府拖欠款，这类特殊再融资债券应当以偿还政府负有偿还责任的应付账款为主。到2025年，《政府工作报告》强调新增专项债务限额“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”，这直接为新增专项债用于解决政府拖欠企业账款提供了政策依据。今年以来特殊再融资债券主要用于置换隐性债务，对政府拖欠款进行置换的功能由特殊新增专项债替代，这类特殊新增专项债在信息披露上一般不公布一案两书，且用途表述为用于存量政府投资项目或政府投资项目。

从这两种置换债的发行规模来看，2023年只有内蒙古9月发行的再融资债券明确表示了用于偿还政府拖欠企业款，其他省份发行的特殊再融资债券则没有明确表述，从而无法分辨具体规模。2024年，信息披露上表述为偿还存量政府债务的特殊再融资债券共计发行了4947.11亿元，其中再融资一般债券规模为2637.92亿元，再融资专项债券规模为2309.19亿元。2025年1-9月份，特殊新增专项债共发行11629.16亿元，超过8000亿元置换隐债额度近3700亿元，大幅超出预期，超出部分应当主要用于置换地方对企业的拖欠账款。

从这两种置换债的额度来源来看，2024年通过特殊再融资债券置换政府拖欠企业账款，其额度主要来自于各省结存限额，这与通过再融资债券置换隐债存在区别，因为再融资债券置换隐债可以新增地方债限额，比如去年全国人大批准了6万亿元新增隐债置换额度，这个置换工具主要为再融资债券。由于各省结存限额有限，且在地区之间分布不均衡，这使得通过特殊再融资债券置换政府拖欠款受到限制。但新增专项债不同，新增专项债限额近年来不断出现增长，且由于经济放缓、房地产市场低迷，优质项目出现减少，而去年专项债投向领域负面清单制的出台，更是拓宽了新增专项债的投向范围。因而，将新增专项债用于偿还企业拖欠款也顺应了专项债发展的新趋势。

2、清欠企业账款置换债置换范围及偿还

通过地方债解决企业拖欠款的过程，是一个由模糊变得清晰的过程。比如，内蒙古2023年发行的特殊再融资债券，其主要是“将募集资金全部用于偿还2018年之前认定的政府负有偿还责任的拖欠企业账款”，这便存在较多的模糊之处。但特殊新增专项债用于解决政府拖欠款，据透露，“只有纳入前期摸排形成的‘拖欠合同清单’内的企业，才能获得资金支持”，且资金划拨遵循“财政部→省级财政厅→地方财政局→符合条件的企业”的路径。因而，由于置换范围和程序更为明确，这将有利于地方政府将地方债用于开展置换。

从债券偿还来看，企业拖欠款由无息负债变成了有息债务，地方政府偿债主体虽未发生变化，但偿债方式由安排财政资金偿还，增加了可通过发行再融资债券接续的方式，一定程度上可以缓解地方短期偿债压力。但由于拖欠账款并不产生项目收益，也明显增加了专项债偿债风险，尤其是近年来政府性基金收入大幅下降，专项债偿债压力日益上升的背景下。

3、清欠拖欠款置换债期限结构及区域分布

2024年，清缴政府对企业拖欠款的工具主要为特殊再融资债券，其规模不到5000亿元，债券期限分布于3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期和30年期，平均期限为12年，以10年期发行最多。区域分布上，除广西未发行外，有35个发行人发行了此类债券，贵州、江苏、天津等债务风险突出的地方发行较多，这三省发行规模均超过了500亿元，其他发行人均在500亿元之下，青海、西藏、大连发行规模较小，均不足10亿元。

2025年1-9月份，用于置换的特殊新增专项债共计发行11629.16亿元，超过8000亿元隐债化解额度将近3700亿元，这超过部分应当主要是清缴拖欠款的特殊新增专项债。而据近期各省预算调整信息中透露，多数省份已发行了此类债券。比如湖南省2025年省级预算调整方案，根据此次方案，财政部分两批下达湖南省新增债务限额1823亿元，其中专项债务1465亿元，其中用于解决拖欠企业账款200亿元。再比如云南，今年该省收到财政部下达的全年新增专项债务额度为955亿元，其中用于项目建设的新增专项债额度从年初500亿元压减至230亿元；新增了一项用于解决政府拖欠企业账款支出方向，金额为356亿元；将年初用于补充政府性基金财力的200亿元增至369亿元。

4、置换债解决拖欠款成本有多大？

置换债解决政府拖欠款的成本便是由无息负债变成有息债务过程中多支付的利息支出。具体来看：

2024年再融资债券置换方面，置换债发行利率在1.31%到2.79%之间，最低期限为3年，最高期限为30年，如果规模近5000亿元的置换债均为置换拖欠款，则2025年到2027年每年增加的利息成本为110.42亿元，随后则有所减少。

新增专项债方面，以截至2025年9月底的特殊新增专项债为计算依据，则置换债发行利率在1.45%到2.54%之间，加权平均利率为2.05%，最低期限为3年，最高期限为30年，如果截至2025年9月底超过8000亿元额度的特殊再融资债券规模3629.16亿元均为置换拖欠款，则未来一年将会增加近74亿元的付息支出。再以青海省为例，2025年青海省政府专项债券（四期）募资用途主要是偿还政府拖欠企业账款，发行规模为14.2亿元，期限为10年，利率为1.74%，未来10年将支付2.47亿元利息支出。

四、总结和展望

置换债解决政府拖欠款，对促进中小企业发展，维护国内金融稳定，推动经济实现良性循环，均具有重要的意义，但也带来了一定的成本支出问题，增加了财政负担，增加了专项债偿债风险。展望未来置换债清欠政府拖欠款，预计将会出现如下特点：

一是，虽然在化解企业拖欠款的政策大环境下，有预测置换债偿还拖欠款将会占到新增专项债的10%以上，预计规模未必会有这么大。一方面，受置换成本的影响，在财政资金允许的情况下，地方政府一般会优先安排财政资金偿还，防止未来的利息支出负担；另一方面，过多占用新增专项债额度，对地方经济发展不利，一般情况下地方政府仍会将经济发展置于优先地位。

二是，随着化解政府拖欠款政策的推进，预计这类置换债明年发行将比今年多。据透露，清欠工作的总体时限设定为三年，计划于2027年6月30日前全面完成，要求单笔金额在50万元以下的欠款尽量于2025年9月底前清零。因而，今年地方化债压力不小，但明年才是清欠的关键之年，预计清欠类置换债发行规模将会比今年要多。

三是，财政压力较大、清欠规模较大的地区对置换债的需求会更大，这些地区置换债发行规模也将会较大。从去年再融资债券清欠情况来看，贵州、天津、江苏等地发行规模较大，预计未来这些地方置换债发行规模仍将会较大。

四是，清欠类置换债的期限或将拉长。考虑到当前经济放缓的态势仍未改善，房地产市场仍处于低谷，地方财政支出压力仍将逐年上升，财政收支矛盾未来会更为突出，地方政府为了化解财政支出压力，通过拉长地方债期限的动机便较为强烈。事实上，近年来地方债平均发行期限不断拉长，2022年-2025年上半年分别为13.07年、13.12年、13.59年和14.69年，因而，预计清欠类置换债期限也将出现拉长趋势，并显著增加地方政府未来支出的成本。

[1]统计局公布的建筑业应收账款数据最后为2022年末

作者|吴志武

部门|中证鹏元 研究发展部

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原标题： 置换债清欠地方政府拖欠款研究