财政改革，遇上阶段性困境

作者：杨晓怿

随着社融数据与财政数据的公布，上半年经济形势的严峻终于揭开了冰山一角，使得悲观情绪持续蔓延，关于地方财政的压力解读与情绪输出热度持续升高。

但从宏观政策与财政系统的角度来说，实际上并不担忧短期财政收入的下降，因为这些问题完全可以通过增加财政赤字、调整地方债券额度、以及发行特别国债的方式予以解决。真正应当思考的问题，是当前阶段性的困境对正在关键阶段的财政体制改革产生了实质影响：

政策空间仍有余力，困境并不难解

自疫情开始，经济运行产生的影响就曾对地方财政收入造成一定的影响，2020年上半年的地方财政收入就曾出现过明显的滑坡，也曾引起过市场的高度关注。但随后的经济复苏与外贸出口增长，很快使得财政收入数据出现明显好转，随后税收监管措施的升级也弥补了税基增长的放缓，使得财政预算收入能够如期完成。

从宏观政策的角度来看，从去年开始就已经预期到今年的国际形势与经济增长会出现较大压力，预留的政策空间相当充足，因此地方财政的短期收入下降实际上并不构成太大的问题，财政预算收入的缺口完全可以通过发行特别国债、提前下达明年预算等方式进行衔接，并不影响积极的财政政策持续发力。

因此，我们可以很明确地说，地方财政收入的下降只是阶段性的困境，在充足的宏观政策工具下并不构成问题，预留的政策空间与发力空间完全可以应对当前的困难。并且，许多地方财政出现运转困难的现象，其实是存量隐性债务尚未消化、财政预算体系仍未有效运转的表征；疫情只是加速了许多问题的出现以及其严重程度，问题的根源并不在此。

地方政府艰难转型，收支矛盾扩张

那么当前财政的艰难，问题到底出在哪儿呢？实际上，当前正处于地方产业结构转型、地方发展模式转型以及地方治理模式转型的共同当口，再遇上疫情的冲击，自然雪上加霜、捉襟见肘。

当前的地方政府亟须顶着疫情压力，解决以下问题：

一是地方产业发展的问题。在经济的逆周期下，地方政府需要加大对地方优势产业的帮扶力度，以及配套基础设施的建设。这意味着当前地方政府不仅需要克服收入的下降，还应当积极保持投资力度，才能获得远期的收入来源以及健康发展；

二是地方隐性债务治理的问题。过去地方政府通过融资平台等路径，以举债投资的方式实现发展，但也带来了风险丛生的地方隐性债务问题。当前亟须厘清隐性债务问题，化解潜在的债务风险，调整地方债务的结构与期限，构建可持续发展的地方财政结构；

三是处理好改革背景下的若干历史遗留问题。在深化预算改革的过程中，可以明显看到对地方财政收入、支出等环节监管的加强，许多历史遗留问题也在近年逐渐浮出水面，地方政府仍然需要时间去消化、处理。但疫情的冲击将这些问题的紧迫性再次提高，使得地方政府疲于应付，往往需要上级政府介入才能解决问题。但这同样也是地方政府“甩去历史包袱”的最佳时机，地方政府可以通过这段时间，去解决一些过去难以下手的遗留问题，为新一轮的发展做好准备。

构建新的循环体系，财权掌控之变

在之前的文章中，我就曾经强调，从近年的经济发展来看，财政的收入虽然有所下降，但仍然保持着一定程度的增速；之所以地方财政逐渐不能自给，本质上是中央财政在财政收入分配的时候拿走了更多的比例、用于全国范围内的财政再分配；以便平衡地区经济发展，加强国内经济内循环的动能。因此，当下地方财政不能自给是财政分配结构导致的现状；既是央地多层次博弈的结果，也是中央治理不断加强的明证。

而在新一轮经济发展要求建立统一大市场、健全国内经济循环体系的目标下，地方政府的财权不得不出现进一步的下降；在更大的目标下，地方财政已然不仅仅是地方自己的财政，而是需要以省为单位、全国一盘棋的状态重新看待。

这也就意味着，地方财政的合规性运作与监管会越来越多，归属上级财政统一管理、调配、监管的支出体系也会逐渐健全。就算当前的财政阶段性困境安然渡过，未来的地方政府与财政，仍然将持续“苦日子”与“紧支出”。

未来的财政改革，将持续在收与支的矛盾下寻找新的平衡，以及为宏观经济发展提供更好的支撑。

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原标题： 财政改革，遇上阶段性困境